El tema de tierras gana nuevo espacio oficial en Colombia. La reparación de las víctimas del despojo y el desplazamiento y la verdad de los hechos acaecidos no deben dejar de lado la reivindicación histórica de los negados de la tierra: una reforma agraria integral.
Al debate en torno a la magnitud del desplazamiento forzado y el despojo de tierras y territorios en Colombia se incorporó recientemente una nueva aproximación, que llama la atención no por la metodología aplicada para el cálculo de las cifras, ni por la confiabilidad del sistema de información empleado, sino por la experiencia y el conocimiento de causa.
En comunicación enviada a Iván Cepeda y Gustavo Petro por alias El Alemán, Diego Vecino, Mono Leche, el Iguano y otros cuatro ex comandantes paramilitares –amparados bajo la Ley 975 de 2005–, actualmente en prisión, fueron destacados los siguientes aspectos sobre el desplazamiento forzado y el despojo de tierras: “Creemos, a modo de ejemplo, que, cuando el doctor Petro plantea ante el país la existencia en abstracto de cuatro millones de hectáreas de tierra del más alto valor comercial en manos del paramilitarismo y de lo que denomina las mafias del poder, no podrá estar refiriéndose al reducido número de dos docenas de ex comandantes de las extintas autodefensas, sometidos voluntariamente a la justicia, como dueños en la sombra de semejantes extensiones. Pensamos que sus cálculos, acaso discretos, abarcan la cobertura del fenómeno paramilitar en pleno, donde campean políticos, empresarios, funcionarios de alto nivel, grandes contratistas, inversionistas extranjeros y miembros de la fuerza pública” (1).
Además de la información aportada sobre los responsables del desplazamiento forzado y de las precisiones expuestas sobre los beneficiarios del despojo de tierras en el país, se destaca en esta carta que, sobre el acaparamiento de tierra, la usurpación y concentración de la propiedad agraria, no se ha revelado aún toda la verdad. Dicha verdad debiera estar en conocimiento de los jueces y ser tenida en cuenta dentro del Acuerdo de Unidad Nacional anunciado por el actual gobierno.
Ahora bien, según lo ha manifestado el gobierno Santos, el tema de las tierras despojadas y de las víctimas del desplazamiento forzado y del despojo estará presente dentro del famoso Acuerdo. Menos no se podía esperar. En principio, tiene que incorporar lo que sobre el particular ha dicho la Corte Constitucional al ordenar a los Ministros del Interior y de Justicia, y de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de Acción Social y asimismo a la Directora de Planeación Nacional, reformular la política de tierras, en tal forma que “sea posible valorar si la nueva política de tierras resulta adecuada para avanzar de manera razonable y acelerada en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y en el cumplimento de las metas fijadas”.
Reformular la política de tierras
En efecto, esta reformulación fue ordenada por la Corte Constitucional luego de haber sido declarado el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado a través de la sentencia T-025 de 2004, debido a la persistencia de la violación masiva, sistemática y reiterada de los derechos fundamentales de la población desplazada y teniendo en cuenta el desconocimiento de ella como víctima de un delito reconocido en la legislación nacional. Fue en uno de los autos de seguimiento de las medidas adoptadas para superar este estado –Auto 008 de 2009– donde la Corte destacó la necesidad de reformular la política de tierras y de reparación de la población víctima del desplazamiento forzado, consideradas como áreas críticas, dadas sus múltiples falencias y alcance limitado.
Tal como lo destacara el tribunal constitucional en dicho Auto, el derecho a la reparación integral de la población desplazada y despojada de sus tierras constituye una obligación del Estado reconocida internacionalmente, en la jurisprudencia nacional y en el orden normativo interno, imponiéndose además la necesidad de darles participación a las víctimas para efectos de dimensionar el daño ocasionado y de avanzar hacia la realización de los derechos. Por ello, esta obligación permanece respecto al gobierno entrante, siendo uno de sus principales retos la superación de las condiciones estructurales que dieron lugar al delito, así como la reparación completa de las víctimas, lo cual incluye el cumplimiento de las garantías de no repetición y la investigación, juzgamiento y sanción a los responsables.
Dentro de las condiciones estructurales en las que se enmarca el problema del desplazamiento forzado y el despojo de tierras, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) ha destacado las siguientes: i.) concentración de propiedad rural, como manifestación diáfana de una estrategia orientada a la expropiación de tierras, la acumulación de bienes y rentas, y la posesión de territorios y corredores estratégicos para la guerra y el desarrollo de futuros negocios y proyectos de inversión, y ii.) el imperio del modelo de desarrollo actual que privilegia al empresario, en especial bajo el impulso de megaproyectos de producción en gran escala, con énfasis particular en cultivos permanentes y semipermanentes, mediante la concesión de elevados subsidios, desdibujándose aún más el papel del campesinado en el desarrollo del país, cuyo proceso se inició básicamente a finales de los 80 (2).
Es a propósito de estas condiciones estructurales como es posible juzgar –al menos preliminarmente– la validez de las propuestas de la administración Santos e identificar los énfasis de su política de tierras.
Santos y su política de tierras
La prioridad que el gobierno entrante manifiesta atribuirle a la reparación de las tierras de la población desplazada fue presentada por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, bajo el titulo de “Una Política Integral de Tierras para Colombia”, en el marco del debate sobre el tema de víctimas, desplazamiento, despojo de tierras y modelo de desarrollo agropecuario, convocado por los representantes Guillermo Rivera, Iván Cepeda y Wilson Arias, realizado el pasado 18 de agosto.
Es necesario destacar que el propósito del gobierno –revelado por el Ministro de Agricultura– de devolverle a los desplazados dos millones de hectáreas, y el reconocimiento por parte del ministro del Interior Vargas Lleras –a propósito de la gestión de la administración anterior– de estar ante una “vergonzosa concentración de la tierra” (3), parecerían dar cuenta de un panorama favorable para las víctimas del desplazamiento forzado y el despojo de tierras en Colombia. Sin embargo, más allá del cambio de tono y de las demostraciones inaugurales de acercamiento y comprensión del asunto, lo que se conoce hasta ahora sobre la política de tierras del nuevo gobierno parece orientarse prioritariamente a la restitución de algunas hectáreas despojadas, revirtiendo apenas marginalmente la concentración de la tierra, manteniendo el modelo de desarrollo agroindustrial, y dejando aún pendiente la obligación de investigación, juzgamiento y sanción a los responsables y beneficiarios del despojo y la reparación a las víctimas del desplazamiento forzado.
Los planteamientos centrales de la política de tierras del gobierno Santos (ver recuadro) (4) nos permiten ya hacer algunos comentarios. En primer lugar, cabe la observación general según la cual, en Colombia, tanto las concepciones como las políticas sobre desarrollo rural provenientes del Gobierno no comprenden la problemática campesina y legislan sin conocimiento de causa (5). Asimismo, tratándose del proceso de diseño e implementación de una política en materia de verdad, justicia y reparación de la población campesina víctima del desplazamiento forzado, es posible afirmar que han sido identificada –por parte del gobierno– una serie de lineamientos que no tienen como punto de partida las expectativas de reparación de las víctimas de este delito ni sus derechos vulnerados, en perspectiva individual y colectiva.
Tal como lo advirtiera la Corte Constitucional, la violación grave, masiva y sistemática de los derechos fundamentales de la población desplazada los pone en una situación de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión (6). El análisis de los registros y las cifras apenas aproximadas en materia de desplazamiento forzado, y el testimonio de millones de desplazados ausente de las estadísticas oficiales, dan cuenta de que los derechos de los grupos étnicos y las comunidades campesinas han sido vulnerados: i). con las circunstancias que precedieron al desplazamiento forzado, ii) con los hechos que dieron lugar al desplazamiento y iii) durante el desplazamiento forzado que todavía no cesa.
Replanteamiento indispensable
La pertinencia de considerar, además del enfoque restitutivo, el análisis de las condiciones estructurales de exclusión (de índole económica, social y cultural) y la importancia de considerar el potencial transformador de las reparaciones en sociedades como la colombiana es destacada por Uprimny y Saffon, afirmando que las reparaciones no se pueden reducir a enfrentar el daño ocasionado a las víctimas sino que deben tener en cuenta, además, las condiciones de exclusión en que vivían las víctimas, y que permitieron o facilitaron su victimización (7).
Es necesario anotar que, si bien la reparación no debe restringirse a un enfoque meramente restitutivo, la magnitud de derechos vulnerados, la caracterización de los grupos de víctimas y la continuidad del desplazamiento forzado en Colombia hacen imperioso abordar de manera específica y diferenciada el derecho a la restitución como uno de los componentes de la reparación integral (8). La cuestión es, entonces, ¿cómo abordar el derecho a la restitución, no sólo de bienes patrimoniales sino –desde una perspectiva más amplia y comprensiva– igualmente la reparación de los daños de diferente índole (individuales, colectivos, de carácter económico, social, cultural, organizativo, etcétera) causados a los grupos étnicos, a las mujeres y las comunidades campesinas, víctimas del desplazamiento forzado?
Ante este imperativo, es necesario considerar dos aspectos: i.) la reparación integral de estas comunidades en términos de restitución de derechos –como víctimas del desplazamiento forzado y como sectores excluidos antes y durante desplazamiento forzado–, y ii.) la proporcionalidad de la pena, tratándose de crímenes atroces y violaciones masivas a los derechos humanos, como el desplazamiento forzado, cual referente, para efectos de establecer una reparación correspondiente al daño sufrido, teniendo en cuenta las obligaciones y la responsabilidad del Estado en la materia.
A estos dos aspectos –restitución y proporcionalidad de la pena– debe incorporarse el análisis de la reparación individual y colectiva, material y simbólica, y de la compensación o indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, como componentes complementarios de la reparación integral frente a las comunidades víctimas del desplazamiento forzado.
¿Nuevos mecanismos de reparación?
Dentro del actual proceso de reformulación de la política de tierras, es necesario distinguir que la política pública obedece al cumplimiento de los deberes de solidaridad del Estado, mientras el derecho a la reparación, en concordancia con los estándares internacionales, supone el reconocimiento de la responsabilidad del Estado (9).
En cuanto al primer aspecto, se puede observar la necesidad de la reformulación de la política pública en términos de reparación histórica, frente a la población rural y específicamente en lo relativo a la formulación de una reforma agraria que recoja algunas de las demandas del movimiento campesino, como el acceso a la tierra y la exigencia de reconocimiento y permanencia en el territorio; esta política pública puede cuenta de un rol que hasta el momento el Estado no ha asumido.
El diseño o la reformulación de una política pública, orientada en perspectiva de reparación histórica, se pudiera entender a la vez como una política pública orientada a la satisfacción de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de la población excluida y marginada, a la vez que como medida de reparación de los derechos vulnerados a las víctimas del desplazamiento forzado.
En tanto medida de reparación, una política pública en materia de tierras puede operar en dos sentidos: como mecanismo de no repetición (para las víctimas y la sociedad en general) de una política de tierras asentada en condiciones de exclusión e inequidad, asunto que permitiría a esta política atender al mismo tiempo las demandas de las víctimas del desplazamiento forzado y otros sectores sociales marginados y excluidos, poblaciones coincidentes (indígenas, afros, campesinos y mujeres), tratándose de los destinatarios de una política pública en materia de tierras.
En este orden de ideas, es evidente que la necesaria y urgente reparación de las víctimas del desplazamiento forzado se enmarca en el debate sobre la necesidad de avanzar en la reforma agraria que tantas veces se ha escamoteado en la historia del país. Desde luego, cabe aclarar que esta propuesta no pretende asimilar ni confundir el deber de reparación del Estado ante las víctimas del desplazamiento forzado con desarrollo de políticas públicas sino que busca evidenciar que las condiciones estructurales que han dado lugar al desplazamiento forzado en Colombia (y su consolidación mediante la política pública en materia de tierras) han representado violaciones de carácter histórico a los derechos de los grupos étnicos y las comunidades campesinas, destinatarios de la política de tierras, antes y durante el desplazamiento forzado de población, y que por tanto una medida de reparación proporcional a la magnitud de este daño es precisamente la reivindicación de los derechos de estos grupos en el proceso de reformulación de esta política pública, sin que con ello se considere agotado el deber de reparación del Estado.
1 La carta fue remitida vía correo electrónico en la primera quincena del mes de julio de 2010, y aparece suscrita por Fredy Rendón Herrera (alias El Alemán), Raúl Emilio Hasbun (alias Pedro Bonito), Rodrigo Pérez Alzate (alias Julián Bolívar), Arnubio Triana Mahecha (alias Botalón), Jorge Iván Laverde Zapata (alias El Iguano), Álvaro Sepúlveda Quintero (alias Don César), Edwar Cobos Téllez (alias Diego Vecino) y Jesús Ignacio Roldán (alias Monoleche).
2 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Política de tierras para la población desplazada. Propuesta de lineamientos en el marco de las órdenes del Auto 008 de 2009. Bogotá. Junio 30 de 2009.
3 Vargas Lleras, ministro del Interior. Intervención en el Debate de la Cámara de Representantes sobre la Ley de Tierras. Bogotá, agosto de 2010.
4 Restrepo, Juan Camilo, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. “Una política de tierras para Colombia”. Ponencia presentada en el Debate de la Cámara de Representantes sobre la Ley de Tierras. Bogotá, agosto de 2010.
5 Ver. Salgado Carlos. Propuestas frente a las restricciones estructurales y políticas para la reparación efectiva de las tierras perdidas por la población desplazada. Codhes, 2008.
6 Corte Constitucional, Sentencia T-02 de 2005.
7 Saffon, M.P y Uprimny, R Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática. En: Reparar en Colombia: Los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión. Bogotá. ICTJ, DEJUSTICIA, 2009, p. 35.
8 Para un análisis de la evolución del derecho a la reparación integral en el derecho internacional, ver: Williams, R. “El derecho contemporáneo a la restitución de propiedades dentro del contexto de la justicia transicional”, En ICTJ (ed.) Reparaciones a las víctimas de la violencia política. Bogotá, ICTJ, 2008.
9 Uprimny y Saffon proponen una diferenciación entre los deberes estatales de reparación, política social y asistencia humanitaria. Ver Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática. En: Reparar en Colombia: Los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión. Bogotá. ICTJ, Dejusticia, 2009, p. 44.
*Abogada especializada en Derecho Penal, Socióloga Universidad Nacional de Colombia. Investigadora del Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos. ILSA.
Concentración de la tierra – despojo
| Planteamientos centrales de la política de tierras’ del Gobierno Santos (1) | Algunas condiciones necesarias para la reformulación de una política de tierras para los campesinos, grupos étnicos, mujeres, y en general para las víctimas del desplazamiento forzado. |
I. Reconocimiento formal de la relación con la tierra. Se orienta a la titulación de las tierras despojadas, mediante el programa nacional de formalización (saneamiento y titulación masiva de la propiedad). Acceso a tierras (adjudicación de baldíos y subsidio para los campesinos sin tierra o con menos de una Unidad Agrícola Familiar). El gobierno reglamentará las áreas de reserva campesina para impedir la concentración de la propiedad y controlar el crecimiento de la frontera agraria, y así estabilizar el frente colonizador. Se delimitarán zonas de desarrollo empresarial con extensiones de tierra adecuadas a las escalas de producción, para estimular la agroindustria moderna con vinculación de medianos y pequeños productores. | Necesidad de reconocimiento y protección: i. de otras formas de relación con la tierra diferentes de la propiedad y ii. de las tierras de los grupos étnicos. Acceso a tierras y garantías para la protección de este derecho (con enfoque diferencial e identitario). Zonas de reserva campesina, como parte de una política de desarrollo rural integral, orientada a la realización de una vida digna; reconocimiento de esta figura en los planes de desarrollo locales y regionales. Priorización de la política de confianza inversionista frente al acceso a tierras para la población desplazada. |
II. Creación de un régimen especial en materia de tierras Proyecto de Ley de Tierras: se orienta a la restitución de tierras. “El gobierno presentara un proyecto de ley de restitución de tierras que divide la responsabilidad entre (i.) el gobierno y (ii.) los jueces”…“El reto será devolverle a los desplazados dos millones de hectáreas”. | Escasas probabilidades de aprobación de esta ley ante la mayoritaria representación en el Congreso de los intereses de los responsables y beneficiarios del despojo de tierras y territorios (gremios, testaferros, familiares de parapolíticos, empresarios). Reconocimiento de otro tipo de daños: –En relación con la tierra (daño emergente, lucro cesante), otros bienes de contenido patrimonial. –Sobre el territorio: identificación y valoración de daños de carácter económico, social, cultural, organizativo –proyectos de vida individuales y colectivos). |
III. Reconocimiento de la necesidad de actualizar y unificar la información institucional en materia de tierras. Creación de un sistema de información y acreditación predial de derechos despojados a las víctimas. | Los sistemas de información han sido funcionales a la legalización del despojo y pondrían la carga de la prueba en cabeza de las víctimas. Comisión ética (identificación de modalidades, responsables y beneficiarios del despojo). |
IV. Justicia transicional en materia de tierras Se propone un procedimiento especializado y expedito. Creación de una jurisdicción especial –agraria– materia de tierras, en que la carga de la prueba esté en manos del propietario. Gestión directa de los casos de restitución que puedan solucionarse por vía administrativa. Extinción de dominio a tierras ilícitas, para que estas puedan destinarse para la reparación a las víctimas (eliminación de obstáculos jurídicos e institucionales). Vinculación de las tierras restituidas a proyectos productivos rentables, para asegurar los ingresos de las familias desplazadas. Minagricultura aplicará la excepción de inconstitucionalidad para revocar los actos administrativos mediante los cuales se cancelaron títulos de adjudicación (Incoder) o se englobaron las posesiones de la población desplazada (IGAC). | Los procedimientos para resolver los conflictos de tierras pueden ser potenciales fuentes de nuevos procesos de legalización del despojo. La reparación por vía administrativa asimila las medidas asistencialistas a la reparación, fundada en el principio de solidaridad y no de responsabilidad del Estado. Si hay disposición de entregar tierras por parte de los paramilitares y sus redes de testaferrato, se pudiera promover en el Congreso una revisión de los criterios con los cuales se ha instituido la extradición (2). |
V. Identificación de responsables “Grupos armados al margen de la ley”, narcotráfico. | Necesidad de identificar, además, como responsables y beneficiarios del despojo a empresarios, políticos, instituciones, testaferros y agentes del Estado. |
